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Municipio, provincia, comunidad autónoma
¿y algo más o algo menos?
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FELIX PILLET. Catedrático de Geografía Humana | Cuando se aproximan las elecciones municipales y las autonómicas, así como la constitución de los Ayuntamientos, de las Diputaciones Provinciales y del gobierno de la Comunidad Autónoma, parece conveniente hacer una reflexión sobre las distintas escalas dentro de la Autonomía, así como contemplar algunos aspectos de interés del pasado, pero especialmente centrarnos en las ausencias, errores y éxitos del presente.
A. El municipio tiene su origen en la Edad Media, en las Ordenanzas así como en una serie de legislaciones que lo fueron desarrollando: la Ley Municipal de 1870, el Estatuto Municipal (1924), la Constitución (1978) y la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (1985) que vienen a determinar que es una entidad local con personalidad jurídica propia y que los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que tienen como objetivo institucionalizar y gestionar con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. Un informe elaborado por el Centro de Estudios de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente (CEOTMA) en 1980 proponía que el mínimo de habitantes por municipio debía de oscilar entre los mil y los dos mil habitantes pues estos últimos representaban entonces el 72 % sobre un total de 8.194 municipios. En la actualidad en España existen 8.116 municipios siendo las Comunidades Autónomas con mayor número: Castilla y León Andalucía, Cataluña y Castilla-La Mancha, es decir, se han hecho pocos esfuerzos dirigidos a la fusión, lo que viene a ampliar la larga relación cada vez más incompatible e insostenible con la ordenación territorial, agravada por la ausencia de una auténtica organización supramunicipal o subregional.
B. La Provincia, tal y como ahora la conocemos, quedó definitivamente configurada en la división que firmó, pero no elaboró ni encargó, el ministro de Fomento Javier de Burgos con el Real Decreto de División del Territorio español (30-XI-1833). Dicha división sufrió pequeñas alteraciones que afectaron a municipios de distintas provincias en el tránsito de los años cuarenta a cincuenta del siglo XIX, como fueron los casos de Albacete, Alicante, Badajoz, Cáceres, Ciudad Real, Cuenca, Huesca, Madrid, Murcia, Toledo, Valencia y Zaragoza, con independencia de estos pequeños cambios, como se ha afirmado, la división es esencialmente la misma que la actual. Un aspecto que estudiamos en su momento en el Congreso de los Diputados en el Diario de Sesiones de las Cortes Constitucionales, por lo que nos afectaba, fue la pugna que se llevó a cabo en varias provincias españolas en los años treinta del siglo XIX por el control de la capitalidad, pues al adoptar la mayor parte de las provincias el nombre de su capital convertían a estos núcleos urbanos en el centro de la ordenación territorial. Durante los primeros meses de 1837 y después de pasar por los plenos de las Diputaciones Provinciales, llegaron al Congreso solicitudes de diversos municipios de siete provincias que querían ser la capital disputándosela a la elegida: Almagro y Manzanares respecto a la capitalidad de Ciudad Real, Vigo (Pontevedra), Betanzos (La Coruña), Barbastro (Huesca), Calatayud (Zaragoza), Mérida (Badajoz) y Baeza (Jaén). La solución a todas estas reivindicaciones en la Cámara del Congreso fue la misma, pasar a la Comisión de División del Territorio para su estudio, aunque posteriormente, todo quedó en el statu quo fijado en 1833. En el pleito por la capitalidad de Ciudad Real por parte de Manzanares y Almagro, en primer lugar Manzanares, defendió su centralidad en el contexto provincial, pero posteriormente apoyó la candidatura de Almagro que era apoyada por los municipios de la parte oriental, mientras que los de la parte occidental defendían a Ciudad Real, pero nada alteró la propuesta originaria. Una vez que las provincias cerraron sus límites, confirmaron a sus capitales, resolvieron su situación interna con los partidos judiciales, éstas se convirtieron definitivamente en la unidad básica para la ordenación territorial del Estado centralista y en circunscripción electoral básica. Posteriormente la Constitución de 1978 contempló la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia. Una obra de reciente publicación titulada La invención de las provincias Jesús Burgueño (2011), tras analizar el proceso provincial, ha venido a cuestionar algunos aspectos, por un lado reconoce que están profundamente arraigadas en la sociedad, pero por otro piensa que lo más lógico sería que la circunscripción electoral fuera la Comunidad Autónoma, aunque las comunidades uniprovinciales pudieran distorsionar; donde sí es más crítico es con las Diputaciones Provinciales, destacando de ellas su sistema de elección indirecta, su opaco sistema electoral, "residuo franquista encastado en nuestra democracia".
C. La Comunidad Autónoma es el resultado de un largo proceso de regionalismo sin regiones surgido en 1833, que dio lugar a alzamientos federales (Cataluña, Aragón y Levante) así como al desacuerdo de algunas provincias que no aceptaron su ubicación en el mapa de las regiones administrativas, como fue el caso de Albacete (con Murcia) y Santander (con Castilla la Vieja). Tras los primeros intentos serios de regionalización con el Proyecto de Mancomunidades Provinciales (1913), frenado con el Estatuto Provincial (1925) y con la Constitución republicana de 1931, tan solo Cataluña lograría ser primero Mancomunidad y luego poner en funcionamiento su Estatuto de Autonomía. Durante los años de 1942 a 1973 se elaboraron un total de 32 propuestas de regionalización por varios organismos y distintas personalidades, con 23 de ellas el CEOTMA publicó en 1980 una "División Regional de Síntesis" para que pudiera servir de guía para el Régimen Preautonómico de cada territorio. Se ha afirmado que durante los años de la transición asombró la rapidez seguida por los regímenes preautonómicos, aprobados entre 1977-78, en la formación del primer diseño del mapa de la preautonomía elaborado por las Asambleas de Parlamentarios Regionales, con algunas polémicas relevantes, especialmente por parte de algunas provincias que no se integraron en ningún régimen preautonómico: Asturias, Cantabria, La Rioja, León, Madrid, Murcia y Navarra, y que luego quedarían como comunidad uniprovincial, excepto León que se incorporó en Castilla y León. Con motivo de los 25 años de Estado de las Autonomías se han publicado algunas obras que han venido ha realizar un balance sobre este primer cuarto de siglo señalando entre otros aspectos que falta consenso entre los dos grandes partidos españoles en torno al modelo de articulación territorial de España, que ha representado la más importante transformación descentralizadora del poder político que se haya conocido en Europa y en nuestro entorno occidental, con sus dificultades y limitaciones, y por último se insistía en la necesidad de una nueva cultura del territorio desde un planeamiento a escalas supramunicipales, es decir, la necesidad de profundizar en el desarrollo territorial subregional de las comunidades autónomas. A comienzos de 2011, el anuncio del Gobierno del generalizado endeudamiento de todas las autonomías, unas más que otras, así como el necesario freno a esta situación, obliga a barajar medidas de contención del gasto público, ante esto se han escuchado propuestas muy diversas, los ex presidentes del Gobierno, Aznar y González han ofrecido en ruedas de prensa soluciones políticas diferentes, el primero ha manifestado que es inviable que las comunidades autónomas estén aspirando a "convertirse en miniestados" presentando un "territorio fragmentado", y González, por su parte, ha propuesto prescindir de las Diputaciones Provinciales. Respecto a la viabilidad del Estado de las Autonomías han existido escritos para todos los gustos, desde los que quieren volver al pasado, al Estado Nacional donde la provincia sea considerada como genuina comunidad autónoma; frente a otros planteamientos más sensatos que desean una mayor regulación y control de las Autonomías. Las propuestas concretas, para una mayor viabilidad, se centran como datos más significativos en la desaparición de las Diputaciones Provinciales, desde distintos ámbitos ideológicos; así como en volver a examinar el mínimo exigido para ser Comunidad Autónoma en clara referencia a las Comunidades uniprovinciales, pues se ha afirmado que "el tema de la dimensión mínima y de las características deseables para una comunidad autónoma merece una profunda reflexión… Un mapa como el autonómico, nacido para superar la fragmentación provincial, no puede ser un híbrido que ampare realidades estrictamente provinciales", según el geógrafo Burgueño.
D. La ausencia de la escala subregional. La Constitución contemplaba la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes a la provincia, autorizando a los Estatutos de Autonomía establecer dichas circunscripciones territoriales con validez jurídica (artículo 141), de esta forma se desarrollaron entre otras las comarcas y las mancomunidades (incluidos los territorios LEADER-PRODER). Mientras las mancomunidades y los territorios han excluido a los municipios más importantes: capitales y núcleos urbanos e industriales, motivo por el cual no han tenido repercusión en la ordenación del territorio, la comarcalización funcional y/o política tan sólo se ha llevado a cabo, sin éxito, en Cataluña y Aragón. En la obra España Inacabada de Juan Romero (2006) se insiste que uno de los temas pendientes hace referencia a la escala supramunicipal, indicando que las provincias han sido un auténtico obstáculo, motivo por el cual se propone que "deben explorarse las posibilidades que ofrece la creación de otras unidades administrativas más funcionales que el municipio o la propia comarca tradicional". La solución a esta situación la ofrece la política de cohesión territorial que procede de la Estrategia Territorial Europea (1999), del Libro Verde sobre la cohesión territorial (2008) y por último, de la Estrategia "Europa 2020", cuando se señala a la escala regional-local como la que debe garantizar que el desarrollo territorial pueda llegar a todos los rincones de la Unión Europea. La solución a esta situación pasa por llevar a cabo un desarrollo equilibrado, armonioso, sostenible y policéntrico, un policentrismo que asegure una estructura territorial descentralizada. El policentrismo se articulará, desde abajo, a partir de centros urbanos de más de 15.000 habitantes dotados de distintos equipamientos capaces de atraer población y de organizar una FUA (Funtional Urban Area) o Área Funcional Urbana. El documento de política de cohesión europea Europa 2020 afirma que cohesión territorial también significa ocuparse de los enlaces entre zonas urbanas y rurales. En el XXI Congreso de Geógrafos Españoles celebrado en Ciudad Real, que ha dado lugar a la obra Territorio, paisaje y sostenibilidad. Un mundo cambiante (2010), Florencio Zoido advierte que "La tarea más necesaria en el momento actual es conseguir una formulación clara y compartida de cuáles deben ser las estructuras y sistemas de cohesión territorial a escala comarcal y regional; principalmente porque en estos niveles es donde está la gran carencia de la planificación territorial española".
En el estudio realizado por nuestro grupo de investigación DETER (Desarrollo Territorial) publicado en Scripta Nova (2010) hemos aplicado la Estrategia Territorial Europea a nuestra Comunidad Autónoma llegando a la conclusión que frente a la pentaprovincia, existe un Policentrismo polarizado en diez grandes centros que originan sus correspondientes Áreas Funcionales Urbanas con sus áreas dependientes de primer y segundo nivel, la mayor parte de ellos, como mejor solución a la cohesión territorial y a la ordenación territorial, como expone la siguiente figura.
Lanza Digital (11-4-2011)
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